探讨政策性银行的有效法律监管
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探讨政策性银行的有效法律监管

政策性银行的有效法律监管摘要:在政策性银行改革的过程中,我们应坚持政策性银行的性质不变。其在发挥政策性金融作用的同时,可以有限度地开拓相关的资本市场业务,通过一定限度内的市场化运作,来进一步支撑和完善其政策性金融业务。同时,完善法人治理结构,强化独立董事与监事会的作用,加强各项金融指标的考核和监管。
  关键词:政策性银行;风险;内部制约;有效监管
  一、政策性银行的目前状况分析
  政策性银行(Policy Bank),是指由政府创立、参股或保证的,不以营利为目的,专门为贯彻、配合政府经济政策、社会政策,在特定的业务领域内,直接或者间接地从事政策性融资活动,充当政府发展经济、推动社会进步、进行宏观经济管理的专门金融机构。①政策性银行是政策性金融机构的主要组成部分。政策性金融机构包括政策性银行、政策性保险公司、政策性投资公司等,其中政策性银行是政策性金融机构的主体。②
  在我国,政策性金融机构分为政策性银行和政策性保险公司,主要由国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司构成,其中中国出口信用保险公司成立于2001年,是我国唯一的政策性保险公司。而政策性银行是我国政策性金融机构的主要组成部分,构成了我国政策性金融机构的主体。
  (一)政策性银行在金融体系中的应然作用
  首先,政策性金融的存在源于市场失灵。市场失灵主要体现为:一是融资主体无法承担高额商业贷款利息,二是融资主体不容易得到贷款,三是商业性金融机构无法承担长期贷款的风险。这些是商业性金融无法承担的,需要政策性金融来弥补金融市场上的缺位。
  其次,政策性金融的存在源于政府失灵。对这些国家急需发展的相关产业和产品,是财政所不能及的,财政通过行政手段对相关产业和产品的支持不符合市场效率和公平的要求。
  所以,政策性金融的存在可以有效弥补市场失灵和政府失灵。政策性金融的存在有其必定性和必要性。政策性银行的特殊职能主要包括:根据宏观调控的要求,执行政府的宏观经济政策;以直接的资金投放或间接地吸引其他金融机构从事符合宏观经济政策的放款,进而发挥其首倡、引导功能,引导资金的流向;③补充和完善以商业银行为主体的金融业的投资与信用体系。
  (二)政策性银行的制度缺陷
  我国于1994年由国家出资设立了国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行。三家政策性银行以保本微利为原则,在特定领域从事专业性或开发性的政策性金融业务,为国家的宏观经济运转起到了巨大的积极作用。但是随着经济社会形势的变化,特别是在政策性金融领域,目前我国政策性银行在运转当中暴露出了许多理由。
  1.在立法上,缺乏在法律层面对政策性银行进行定位、保障和监管制度。自政策性银行完成组建并开始运作以来,我国尚未完成政策性银行立法。现行政策性银行业务的开展以及国家对政策性银行进行管理和规制大多参照《中国人民银行法》、《中国银行业监督管理法》等相关法律、法规、规章以及政策性银行各自的银行章程和内部规定,缺乏较高位阶和较高法律效力的制度规范。
  2.国家干预色彩较为浓重,过度排除市场机制,致使政策性银行独立企业法人的地位弱化。在无法可依的情况下,就无法明确界定政策性金融业务统一标准,只能是针对个案进行分析界定,这不仅在很大程度上削弱了对政策性银行监管的有效性,同时也决定了不得不通过具体行政行为对政策性金融业务进行规范和指导。
  3.政策性业务萎缩,经营业绩较低,政策性银行面对资金流动和资本充足的困境。随着市场经济体制的确立和逐步发展,金融行业的资金供求关系也在发生着巨大、深刻的变化。此时政府主要通过宏观经济政策引导市场主体的运作,商业银行在一定程度上取代了政策性银行对特定领域、特定产业的资金融通,因而政策性金融业务总量有所下降,这种严峻的形势越来越突出地摆在当前政策性金融机构面前。
  4.在内部业务上,由于政策性银行的内控机制不健全、业务管理体制不适宜、职能关系扭曲,使政策性金融业务与商业性金融业务混同,造成了监管上的难题,给政策性银行带来了巨大的潜在经营风险。
  二、政策性银行的运转模式
  鉴于我国金融体制改革和政策性银行改革的具体情况,首先需要明确的是,什么是政策性银行改革。所谓政策性银行改革,不应被简单地理解为使银行性质由政策性银行转变为商业银行的变革。而是应该理解为,把政策性银行的运转模式由单纯或者主要依靠国家信用进行政策性金融业务拓展为在此基础上,通过完善风险监管体制、夯实资本充足率,本着保本微利的原则,在完善双账模式的前提下,有限度地开拓相关的资本市场业务,适当地拓宽利润渠道,以此来作为政策性金融业务的支撑,
  • 文章片段:策性银行是政策性金融机构的主要组成部分。政策性金融机构包括政策性银行、政策性保险公司、政策性投资公司等,其中政策性银行是政策性金融机构的主体。②  在我国,政策性金融机构分为政策性银行和政策性保险公司,主要由国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司构成,其中中国出口信用保险公
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