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政治学的新制度主义背景、观点及评论

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   提要:制度研究一直是政治学的一个重要研究方向,这一趋势直到行为主义和理性选择分析的兴起以后才被取代。然而,行为主义范式与理性选择分析自身也具有其内在缺陷,新制度主义正是在批判行为主义和理性选择缺陷的基础上以及经济学等众多学科大踏步迈向制度研究的背景下产生的。作为当今政治学研究中的前沿,新制度主义并不是一个统一的派别,它主要由历史制度主义、理性选择制度主义、社会学制度主义等三个派别组成,各个派别对于制度的概念、制度的来源、制度变迁与设计、个人与制度的互动、何为好制度等都有不同观点。在此基础上,文章对新制度主义的理论贡献及其缺陷进行了评论。

  政治学关于制度的研究最早应该追述到公元300多年前的古希腊时期,亚里士多德对城邦制度的研究,首开政治学制度研究

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的先河。从那以后,政治制度一直是政治学家研究的对象,早期如柏拉图对“理想国”、莫尔对“乌托邦”、安德里亚对“基督城”社会制度的研究,近代如圣西门的“实业制度”、傅立叶的“和谐社会”、洛克的政府制度、卢梭的直接****制度、孟德斯鸠的分权制衡制度、联邦党人的联邦社会制度、马克思关于生产力运动最终导致生产关系(制度) 运动等等,这些都体现了政治学家关于制度设计的智慧。古典意义上的制度研究主要体现在法(公法) 、体制(****与专制) 、组织(政府权力分配) 等领域;近代以来,制度研究的对象进一步扩展,开始包括国家宪法、选举制度、政党制度、****与地方政权之间的关系等领域。总的说来,制度研究的目的是为了分析政治形式与政治原则之间的关系,即如何通过建立和完善某种政治形式来实现某种政治原则,从这个意义上讲,几乎所有的政治学研究都是制度研究。传统制度研究在现代资本主义社会体制基本稳固的前提下开始受到两个方面的挑战:第一来自于政府公共政策研究的挑战。政治学家开始把关注政治现象的焦点由制度建构、制度解释、制度设计转向了公共政策,即具体的政府过程研究上去;第二个挑战来自于研究方法的挑战。20 世纪30 、40 年代西方政治学发生了一次范式转换——行为主义革命,即政治学家由于受到自然科学的影响,已经不再满足于政治学中的宏观、静态、规范、描述式的研究方式,在批判传统制度研究主要从逻辑上推演并建构政治制度,在语言符号上充满了价值描述和评估,忽略了个体在制度建构中的作用的基础上,行为主义决心将政治学建构为可验证、可量化、动态的科学。因此,行为主义猛烈地批判政治学中静态的制度分析,决心从政治活动的主体——人的心理动机、政治心理活动出发去研究政治学,于是大量的调查研究、理性选择研究、心理研究、行为研究、结构——功能研究、模拟研究、实验研究、案例研究、沟通研究、系统研究等取代了制度研究,行为主义在60 年代达到了顶峰。

  70 年代末期,行为主义受到了各方面的批评,批评者认为行为主义者过分注重政治形式,揭示政治实质不够;过分注重方法论,忽视实际问题研究;过分推崇自然科学方法与技术而排斥历史的哲学的方法;试图排除价值成分,保持价值中立;只求解释现实,不求改造现实;经验理论带有很大的主观因素,等等。1969 年大卫. 伊斯顿在美国政治学年会上以“政治学的新革命”为题的发言宣告了行为主义走向衰落的命运。行为方法的衰落客观上引发了替代范式的出现,这种范式必须能结合传统方法与行为主义的优点,而抛弃各自的缺点。

  1984 年,詹姆斯. 马奇和约翰. 奥尔森在美国政治科学评论上发表了《重新发现制度:政治的组织基础》一文,对政治学研究的现状提出了批评。他们指出了政治学研究中的五种错误倾向,分别是: (1) 、语境主义的(Contextuali**) ,倾向于把政治看作是社会的一部分,而不是把政治从社会中分离出来; (2) 、约减主义的(Reductioni**) ,倾向于把政治现象看作是个体行为累积的结果,而不是把政治的结果归因于组织结构以及适当行为的规定; (3) 、功利主义的(Utilitariani**) 政治被看作是功利计算的结果,而非源于责任和义务; (4) 、工具主义的( Instrumentali**) 倾向于把决策以及资源的分配当作政治生活关注的焦点,很少注意到政治生活围绕着意义发展如符号、仪式、典礼等而被组织起来的方式; (5) 、功能主义的( Functioni**) ,倾向于把历史看作是达成唯一的合适均衡的有效机制的背景或场景,很少注意历史发展中的非适应性以及非独特性,即历史无效的一面。作为对以上理论的补充和矫正“, 政治制度自发地成为无所不在的理性思维以及工具式的约减思维的一种挑战”(同书,第17 页) 。马奇的论文宣告了新制度主义的诞生。新制度主义既强调政治社会背景的重要性,也强调个体角色的动机,因而制度具有独立性和连贯性,制度不仅受制于背景也改造背景,制度影响微观个体而产生政治结果;政治不完全是功利计算的结果,人的行为有时候受符号、象征、道德、信条等影响;历史并不必然与当时的制度相适应,制度往往落后于历史发展,历史有时候具有对政治的无效性,等等。新制度主义者拒绝行为主义理论,以及在行为主义影响下的多元主义理论(类似上述的背景论) 、功能主义、结构主义等,与此同时,它吸收了70 年代以后发展起来的政治学和社会学理论,如“回归国家理论、组织理论、学习理论、符号互动论和比较政治学中的政治发展理论等。

  此外,经济学等学科对制度的重新关注也是政治学新制度主义诞生的正要根源。早期的经济学家如凡勃伦( Thorstein veblen) 、康芒斯(John R. Commons) 对于制度在经济生活中的作用做过比较精彩的论述。康芒斯认为制度尤其是法律制度是人类社会的推动力量,法律制度不仅推动着经济制度的演变而且推动着经济发展。受康芒斯的影响,道格拉斯. 诺斯与戴维斯、罗伯特. 托马斯在1971 年、1973 年分别发表了《制度变革与美国经济增长》、《西方世界的兴起》,提出了经济增长的关键因素在于制度,即一种提供适当个人刺激的有效制度是促使经济增长的决定性因素。1981年诺斯又出版了《经济史上的结构与变迁》一书,从而建构了包括所有权理论、国家理论和意识形态理论等在内的整个制度分析框架。稍晚时期,诺斯对自己的理论做了全面、规范地总结,总结了制度的基本内涵、制度变迁理论以及制度变迁对经济绩效的影响,形成制度——个人选择- —经济绩效的分析模型,以及政治制度与经济制度的互动关系。与次同时,罗纳德. 科斯、德姆塞茨、华裔学者张五常的产权理论,奥立弗. 威廉姆森的交易成本理论等共同形成了经济学的新制度主义,它是对古典经济学把制度看作经济发展中的自然隐含前提甚至无关变量的反动而出现的。新制度主义经济学一诞生便获得了很大成功,受这些成果的鼓舞和启发,政治科学研究者再次把制度纳入分析的视野中。政治学者在研究过程中尽管注意到经济生活和政治生活存在着巨大的差异,但是在建构理论框架时,还是从制度经济学中借鉴基本概念、术语和方法,诸如制度的含义、制度变迁、路径依赖、“委托—****模型”、博弈理论、“公用地困境模型”以及个体主义分析方法等。尽管新制度经济学和新制度政治学在分析对象上表现出很大的差异,但两种方法在强调制度影响个人选择,从而影响社会结局的作用上是一致的。 除经济学外,社会学的组织理论对政治学制度主义的复兴也有很大的影响,如沃特. W. 鲍威尔以及保罗. 狄马格的社会组织理论等。由于上述两个原因,新制度主义政治学一产生便迅速发展,其范围扩展到国会研究、地方政府研究、公共政策研究、国家起源研究、国家行政能力研究、世界政治中的民族国家关系研究、福利国家发展研究、组合主义研究、国家的历史比较研究等领域。新制度主义的出现一方面是对行为主义、理性选择分析忽略制度研究的批判,同时也是对经济学等社会科学关注制度的回应,于是在批判行为主义与继承传统制度主义基础上,在吸收并改造经济学新制度主义的基本术语的基础上形成了政治学的新制度主义。

  第一,历史制度主义。所谓历史制度主义,首先是因为这个派别是从各国历史发展和比较的过程中去探求制度变迁的不同过程,寻求在稳定的制度安排下政策变化的根源,以及政治制度与政治观念的互动作用,以解释在特****度局限下观念变革如何能导致政策变化;其次,历史制度主义是以制度为手段去研究历史上各国的宪法制度、政府具体操作程序、官僚标准的执行程序等。历史制度主义借鉴了比较政治学中的政治发展观,重新勾勒了国家在政治发展中的核心地位,矫正了行为主义对国家研究的忽视。这方面的代表人物及代表作有:如斯文. 斯特默的《建构政治学:历史制度主义的比较分析》、斯科克波的《国家和社会革命:法国、俄国、中国的比较分析》、《对资本主义危机的回应:国家的新马克思主义理论及“新政”的案例分析》、《国家能力以及早期“新政”中的经济干涉》、埃文思的《回归国家》这些著作中,著者强调了历史制度主义对建构政治学的意义,强调了国家在分析政治结果的重要工具地位,强调了国家本身具有独立性和自主性。这中间,尤其是“回归国家学派”反对多元主义论者将国家看作是一个无关变量,认为个体偏好通过党派、利益集团等自动达成政治结果的观点,坚持集体行动者、制度都有着自己的历史,它们塑造着利益的表达。同时,宪法和政治制度、国家结构,政策网络等构成了政治过程,它们自身就塑造着政治的结果。

  第二,理性选择制度主义。理性选择制度主义是将理性选择与制度研究结合起来而形成的一个学派。该学派认为:一方面,个体行动者仍然受功利最大化的动机所驱使,另一方面行动者的行为受制度框架的影响和控制。制度不仅仅是激励或约束个体行为的一种机制,更重要的是一种规范或规则,所以产权、家庭、企业、市场、博弈结构等社会关系结构都可以看作是制度。因此,个体者的功利最大化的实现依赖于制度行动,他们的行动也受到制度的塑造。学派的主要著作是80 年代中期出现的对国会、内阁、官僚制的研究,如马修D. 麦卡宾斯(Mathew. D. McCubbins) 和特里·沙里文( Terry Sullivan) 主编的《国会:结构和政策》、加里·考克斯( Gray Cox) 和麦卡宾斯的《立法利维坦》。近期则出现了对公共事物治理的研究,如文森特. 奥斯特罗姆的《制度分析与发展的反思》,埃利娜. 奥斯特罗姆的《公共事物治理之道》等著作中对理性选择理论由于从个体理性出发忽视制度因素所得出的“公用地悲剧”结论的批评,运用制度分析补充理性选择分析,提出了“多中心治理”和“自主治理”的基本观点。相对于其他两种制度主义来说,理性选择制度主义更多的受经济学的影响,如道格拉斯. 诺斯的制度变迁理论、威廉姆森的通过组织形式降低交易成本的理论、以及“委托——****模型”、“博弈模型”等都对理性选择制度主义有很大的影响。

  第三,社会学制度主义。社会学制度主义继承了社会学传统的组织理论,不同的是,社会学制度主义认为组织作为一种制度是与文化分不开的,组织实际上就是一种文化,因此,组织具有对个体行动者的教育功能,组织可以影响人的偏好,组织代表着一种利益结构,组织具有对政治结果或公共政策的可预期性。社会学制度主义解释的重点正是为什么组织采用一套特定的制度形式、程序或象征符号,这些是如何在组织内传播的。这方面的代表人物及代表作有:马奇和奥尔森的《重新发现制度:政治的组织基础》,保罗J . 迪马乔(Paul. J . DiMaggio) 和沃尔特W. 鲍威尔(Water. W.Powell) 主编的《组织分析中的新制度主义》,等。各个派别的基本观点如下:

  (一) 关于制度的概念。新制度主义的一个最基本的分析前提是有关制度概念的建构。在他们那里,制度的内容非常广泛,从正式结构的国会到一些社会性结构如社会阶层,以及法律、市场等都可以看作是制度。在历史制度主义那里,制度的定义相对比较模糊,斯文. 斯特默是用举例的方法来解释制度的,他们把正式的政府结构如国会、选举法,社会性制度如社会阶层,以及各种相对分离的社会结构都看作是制度。彼得. 霍尔认为制度是正式的规则、服从的程序、连接不同政治体和经济中人的关系的标准操作程序等;同时彼得. 霍尔在后来的研究中还把“观念”看作是一种制度。所以,历史制度主义一方面把一些常识性的正式制度如国会和官僚机构看作制度,如斯科克波和埃文思等;另一方面也把“观念”等作为制度的一种;与历史制度主义相比较,理性选择制度主义把制度定义为一种决策规则,如奥斯特罗姆认为“制度是个人在决定谁或什么包括在决策环境中,信息是如何处理的,采取什么行动,以及按什么顺序采取行动,个人行动如何转换为集体决策等过程中所使用的规则。这些规则存在于个人所属团体共享的语言描述中,而不是外在环境的可见部分”,而布坎南和塔洛克认为宪法和宪法规则是制度; [美]布坎南、塔洛克:《同意的计算》,中国社会科学出版社,2000 年。

  (二) 关于制度来源。关于制度的来源,新制度主义对制度的关注点不同,也会导致对制度的来源或构成方式的不同解释。历史制主义倾向于把“观念转化”看作是形成制度的来源,因此,当观念被人们接受,并被转化为一种结构形式时,制度就产生了。(《政治科学中的制度理论》第69 页) ;与历史制度主义想比较,理性选择学派认为制度是被“给予”的,即制度可以很容易被创造,而不是一种历史的、不同过程的结果。哈耶克认为,如果存在一种制度的逻辑需要,且个体是理性的,制度就会被创造,制度也会出现,哈耶克把这种出现的方式称之为“自生自发秩序”(哈耶克:《自由秩序原理》) ,另一位学者Terry Moe 也认为“经济组织和制度的出现可以这样解释:结构之所以出现并采用一定形式,是因为它们解决集体行动中的问题,使之容易从交换中受益”。总之,理性选择制度主义认为制度来源于参与集体行动的个体由于便于从交换中得到好处,从而创造一种结构、组织、契约等,以保证集体选择或公共政策得以实施;与之相比较,社会学制度主义认为意义结构的制度来源于人们社会生活中存在的“适宜性逻辑”(a logic of appropriateness) 。日常规范(如典礼、仪式等) 非常自然的来自于受这种逻辑支配的人们之间的互动。

  (三) 制度变迁与设计。历史制度主义倾向于认为制度的变迁来自于平衡被干扰或破坏,这种变化总是与环境有关,制度变换依赖于环境变化。由此,历史制度主义从生物学的新达尔文进化论那里吸收了基本概念,认为制度的变化来自于受环境压力下的进化,各国制度或国家的变化要么来自于对其他制度的学习、对新的信息做出反映,要么来自于国内批评性因素对制度的压力,因此制度的变化是一种渐进式的变迁,即在既有的制度基础上的创新,而非对制度作全面的、理性的设计;理性选择由于强调结构对行为或政策的影响,因此,并不像历史制度主义那样关注制度变迁问题,认为制度对于某种模型分析来说是一种外在因素,当模型出现问题,不能解释公共政策的结果时,制度的出现才是重要的。所以制度的变迁往往来自于制度本身的失败,即现存制度不能满足对它的需求,“制度需求大于制度的供给”;与表面的制度变迁的忽略相反的是,理性选择相当关心制度的设计,如关于产权界定,在委托——****结构中建立合同式关系、信息共享的设计,在博弈结构中扩展博弈机会以消除博弈中的违规者等等都属于制度设计的典范;社会学制度主义认为制度的变迁与制度化或非制度化有关,随着个体对于某种认知性框架的认同感增强或减弱或者进入、退出等行动而变化,如马奇认为制度的变化是通过改变制度中的偏好及偏好适应而产生的;同时,虽然制度不是对环境的被动反映,但制度也必须适应环境的变化而变化,所以学习与适应是制度变迁的根本手段。与历史制度主义接近,与理性选择相反,社会学制度主义也倾向于反对有目标地、理性地设计制度的观点,马奇认为:“制度变化,任何有意识地把制度转变为一种武断的形式都会导致很多问题,有大量的事实记载了变化政治制度的困难。例如,有意识地改变国会的结构是少见的,几乎在西方****体制中没有听说过。”

  (四) 个人与制度的相互影响。新制度主义研究制度是往往是从个人与制度的互动关系着手研究,存在着制度对个人行为的影响以及个人行为对制度的影响两个维度。理性选择认为,个人的行为是受规则、合约等影响的,同时如果把个人看作是独立的决策者,个人也会影响制度。理性选择分析中个人与制度的关系是,人们设计和创造制度的同时又受到制度的约束;社会学制度主义强调制度对个人的影响而不是相反,制度是一种规范、象征、意义结构、组织结构等多要素的复合体,制度通过意义解释、规范来影响个人的偏好进而影响个人的行为,个人在组织中会通过三个步骤,即习惯化、客观化、沉淀化最终形成对组织或规范的认同。马奇详细地描述了制度对个人行为的影响,他认为: (1) 、适宜性逻辑是政治行动的基本逻辑; (2) 、个人行动是通过规则或日常惯例而制度化的过程; (3) 、历史积淀下来的规则对于那些不处于这个历史阶段的人照样具有影响; (4) 、制度虽然带来秩序,但制度也潜藏着冲突、矛盾、混淆,所以偏离与统一、标准化与多样化并存; (5) 、规则网络或在规则内的关系是由信任来支持的; 与上述两种方式相比较,历史学制度主义不太重视个人与制度的相互影响的问题,历史制度主义假设个人只要加入到制度中去,他们就会接受制度的限制。历史制度主义由于不重视个体与制度关系的分析,而往往受到学派的批评。

  第一,对传统制度研究的发展。盖. 彼德斯在分析传统制度研究时,提出了五个特点: (1) 、法律主义。政治学集中于对法律,或统治过程中的法律的中心地位的分析; (2) 、结构主义。政治学集中于对政治体系的特点进行分析,如总统制还是国会制,单一制的还是联邦制的,集中于对宪法框架或正式框架进行分析; (3) 、整体主义。政治学倾向于比较分析,比较往往是从整体的角度出发,比较政治体系中的所有制度而非个别制度; (4) 、历史主义。政治学分析当代的政治制度是如何通过历史的发展以及当代社会经济、文化环境导致了制度的出现,因而个人的行为受历史积淀以及历史提供的意义结构的影响; (5) 、规范主义。在分析方法上,传统制度研究采用了一种规范分析方法,对政治制度作静态的、规范的总结和描述。与传统制度研究相比较,新制度主义继承了传统的某些研究方法,如整体主义、历史主义、规范分析、比较分析等内容,但也补充并发展了传统的制度研究,主要表现为:在研究对象上,新制度主义不再满足于仅仅把法律、体制结构作为一种制度,而是把组织结构如国会、官僚制,意义结构如符号、典礼、仪式、观念,关系、规则结构如家庭、市场、企业、委托——****结构、博弈结构等都看作是制度的一种,这大大扩展了制度的研究空间。在研究方法上,新制度主义研究不再满足于规范描述,而是把规范研究与实证研究结合起来,正如马奇所说,新制度主义对两个方面都表现出关心:“一方面,政治制度对政治学理论实证主义研究的贡献;另一方面,理解政治制度在规范评估以及制度设计方面的贡献。”;在个人与制度的关系上,进一步分析了制度与个人的互动关系,发展了传统制度研究中的个人天然受制度约束的自然假设,分析制度如何通过影响个人偏好而影响历史与社会,个人如何改变制度,等等。

  新制度主义大量地从经济学、社会学、生态学、传播学中吸取基本概念,这使得它成为了一个跨学科的领域,由于其大量地使用经济学的制度、制度变迁、委托—****、博弈等概念,而忽略了政治经济现象的内在规律性的区别,以偏好为例,经济领域的偏好就没有像政治领域那样具有偏好的正式代表结构,政治领域的竞争状态远不如经济领域充分。皮尔逊( Paul Pierson) 认识到了这样一个问题,提出了政治领域的制度变迁与经济领域的制度变迁的差别性;其次,在吸收社会学的组织理论、学习理论时,新制度主义仍然存在着一定的学科转换问题。因而,在大量使用其他学科的概念、术语时,新制度主义有生硬地借用外来概念,而不能与本学科相融之嫌。

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